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建立自动驾驶的安全法规及指南是实现L3级以上自动驾驶普及应用的必要条件之一。概述了联合国欧洲经济委员会(UNECE)世界车辆法规协调论坛(WP29)关于上述法规和指南的建立情况。
0 前言
2019年，日本国内因交通事故造成的死亡人数是3 215人，其中96%的死亡事故发生是由“驾驶员违规”的行为引起。因此，采用由系统代替人工进行驾驶操作的自动驾驶汽车，可以大幅降低由驾驶员造成的交通事故的发生率。
但是，有调查结果显示，全世界约有75%的人认为全自动驾驶汽车是不安全的，而日本也有80%的人认为全自动驾驶汽车是不安全的，这是在自动驾驶汽车投放市场时必须予以考虑的因素之一。要想使自动驾驶汽车在社会上得到广泛普及，并减少交通事故的发生率，各国必须打造出1个可充分接纳自动驾驶汽车的社会环境，这是1项必须完成且不可或缺的任务。
本文将从自动驾驶汽车社会接纳性的角度出发，阐述完善自动驾驶相关法规与制度的重要性。在此基础上，整理归纳了以法规与制度准备为目的的国际性活动，以及日本参与的国际标准协调活动。
1 自动驾驶相关法规与制度准备的重要性
《官民智能交通系统(ITS)构想与路线图2019》指出，按照汽车用户参与驾驶的程度，用户对驾驶的理解存在着各种各样的概念。在此基础上，《官民ITS构想与路线图2019》将自动驾驶系统(运行时)执行所有动态驾驶任务的情况称为L3级以上的自动驾驶，以便与驾驶员执行部分或全部动态驾驶任务的情况(L2级以下的驾驶辅助系统)明确地区分开来。本文将对《官民ITS构想与路线图2019》中定义的L3级以上自动驾驶(下称“自动驾驶”)进行阐述。
2017年，德国1家汽车制造商发布了1则消息，称其将向市场推出1款能实现L3级自动驾驶，并搭载“Audi AItraffic jam pilot”系统的汽车。这在世界范围内尚属自动驾驶首次导入市场的尝试。之后，不断有汽车制造商发布将其公司的自动驾驶汽车投放市场的相关消息。然而，截至目前，自动驾驶汽车的市场导入尚未实现。
出于多种原因，自动驾驶汽车市场依然没有实现大范围推广。主管汽车安全部门工作的相关人员普遍存在如下观点：自动驾驶的核心是自动驾驶系统，可用于代替驾驶员执行所有的动态驾驶任务，但由于需要考虑的风险规模发生了根本性的变化，因此不能将现有的安全要件和用于测试评价的方法原封不动地应用于自动驾驶领域中。为了实现自动驾驶汽车的早期市场导入，主管汽车安全的部门希望能对自动驾驶所需要的安全级别测试评价方法进行优化，并尽早作好相关的法规与制度准备。
2 活动概要
由于汽车是1类在国际上广泛流通的商品，所以与自动驾驶汽车有关的法规与制度也应在世界范围内保持一致。目前联合国世界车辆法规协调论坛(WP29)正在讨论与汽车安全性能有关的国际标准，以及建立自动驾驶汽车的国际法规与制度等。
2.1 WP29介绍
WP29是在联合国设立的1个组织，其目的是在国际上协调汽车的制动器、碰撞性能等安全标准，以及与尾气、噪声等相关的环境标准，并促进各国政府对汽车测试评价的相互认可等。WP29旗下有6个工作组和近40个非正式工作组，在工作组和非正式工作组上进行技术性和专业性的讨论，经讨论确定的标准方案再提交至WP29进行审议和表决。WP29成员除包括欧洲各国外，还有日本、美国、加拿大、澳大利亚、南非、中国、印度、韩国等国家，其他成员还有非政府机构，如汽车制造商协会(OICA)、国际摩托车工业协会(IMMA)、国际标准化组织(ISO)、零部件供应商协会(CLEPA)、国际自动机工程学会(SAE)等。
2.2 自动驾驶车辆工作组(GRVA)的创设
鉴于WP29与自动驾驶密切相关，作为WP29上级组织的欧洲经济委员会内陆运输委员会于2018年2月作出了1项决定。该决定指示WP29讨论设立专门针对自动驾驶的新工作组。根据这一指示，WP29于同年6月作出决定，废除了此前管理刹车和轮胎标准等工作的制动与行驶系工作组(GRRF)。同时，新设立了负责自动驾驶标准等工作的GRVA。WP29旗下组织的上一次改组还是发生在30多年以前，由此可见，自动驾驶对WP29有着深远影响。
在收到该决定后，GRVA于2018年9月召开了第1次会议。会议首先对主席国进行了选举。虽然WP29现在的影响力与日俱增，但正如联合国的组织设立方式一样，WP29原本是欧洲的论坛，至今在欧洲还保留着一部分具有较大影响力的领域。其中的1个例子就是工作组的主席国更偏重于欧洲。如上所述，WP29旗下有6个工作组，其中5个工作组由欧洲国家担任主席国(剩下的1个工作组由美国担任主席国)，作为GRVA 前身的GRRF主席国也是英国，日本以GRRF副主席的身份加入到了该组织中。为了使这种状况得到改善，中国作为世界最大的汽车生产国及汽车市场，主动参与了GRVA的架构及运营机制等方面的讨论。其中关于怎样的运营机制更有利于GRVA的成果在世界范围内的应用，成员国之间交换了很多意见。最终，GRVA决定由英国作为主席国，日本和中国作为副主席国，并负责GRVA的运营。
2.3 自动驾驶汽车框架文件的采纳
谈及与自动驾驶相关的活动，早在GRVA 创立之前，各非正式工作组就以GRRF及其旗下的非正式工作组为中心,开始了各自的活动。因此，如果将WP29作为1个整体，WP29组织需要避免活动内容重复或遗漏，并将关联的活动工程整合在一起。新组织成立后，为了使这个新组织能够妥善应对这些难题，WP29需要制定战略性的运营规划。因此，在2019年2月召开的GRVA第2次会议上，日本与中国进行联合提案，提出了制定GRVA 战略性运营规划文件的建议。
在接到该提案后，作为WP29主要国家和地区成员国的日本、美国、欧盟委员会及中国展开了针对该文件的讨论。WP29于同年6月通过了《自动驾驶汽车框架文件》(简称:框架文件)。该文件于2020年2月召开的UNECE/ITC上获得通过，现在可以从联合国官方网站上下载该文件。
2.3.1 框架文件的概要
为了使GRVA与其他工作组合作，对其旗下的非正式工作组进行适当的管理，从而实现更具战略性及计划性的运营过程，框架文件将自动驾驶汽车的安全目标、应优先考虑的问题及其相关原则以国际指南的形式确立下来。相关研究人员在此基础上制定了今后1~2年的时间内需要开展讨论的标准和事项，并对各个具体事项需要交付的成果、研究时间表，以及研究机制作出了规定。
2.3.2 自动驾驶汽车的安全目标、问题与原则
如上文所述，自动驾驶技术有望通过其实际应用来大幅减少由驾驶员造成的交通事故，因此自动驾驶汽车必须能够减少人为错误引起的事故。框架文件的开篇就规定了自动驾驶汽车的安全目标：不会造成不可承受的风险。这就意味着自动驾驶汽车系统在自动驾驶模式下，不会造成任何本来可以预见和预防的交通伤亡事故。此外，框架文件从确保自动驾驶汽车安全性的目标出发，确立了9个问题及其相关原则。
自动驾驶车辆的安全目标是指不会造成不可承受的风险。这就意味着自动驾驶汽车系统在自动驾驶模式下，不会造成任何本来可以预见和预防的交通伤亡事故。具体项目如表1所示。
表1 影响自动驾驶车辆安全性的因素
主要标准制定日程为:在2020年3月之前，制定高速公路上的自动车道保持行驶(L3级)的标准方案。自动驾驶车辆安全目标、问题及原则的制定过程参考了以日本为代表的主要国家和地区相关指南的内容。另外，在讨论框架文件之前，由日本国土交通省汽车局于2018年9月公布的《自动驾驶汽车的安全指南》中，将自动驾驶汽车应当满足的车辆安全标准定义为：不会造成不可承受的风险。这就意味着自动驾驶汽车系统在自动驾驶汽车的设计运行区域(ODD)中，不会造成任何本来可以预见和预防的交通伤亡事故。
2.3.3 问题讨论的时间表和讨论机制
框架文件在其附件中规定了今后1~2年期间里需要开展讨论的标准和事项，规定了每个项目需要提交的成果、取得成果之前的讨论计划与方案，以及设置新的非正式工作组讨论机制等内容。
开展讨论的标准和事项同样也参考了以日本为代表的主要国家和地区的标准、市场导入日程等相关内容。在日本，高度信息通信网络社会推进(IT)综合战略本部于2018年6月公布的《官民ITS构想与路线图2018》中，将自动驾驶技术(L3级自动驾驶)市场化成为可能的目标期设定为2020年。因此，为了能够达成相应的目标，日本政府与相关各国进行了协调，最终在框架文件中明确记载了WP29应于2020年3月之前制定并通过高速公路上的自动车道保持系统(ALKS)的国际标准方案等内容。
此外，框架文件还提到了一些针对讨论机制的扩充问题，例如为了开展具体的标准制定设置了新的非正式工作组。该工作组主要负责数据记录装置，以及与自动驾驶技术相关的讨论。日本已经担任了GRVA副主席和4个非正式工作组联合主席的职务，而该讨论机制的扩充，使得日本又担任了新设立的工作组联合主席的职务(图1)。
图1 自动驾驶技术国际标准组织体系
3 进行国际标准协调的必要性
为了实现自动驾驶技术的市场化，日本国土交通省于2016年12月设立了自动驾驶战略本部，以切实优化与车辆安全等方面有关的规则，日本政府以此方式鼓励企业、高校与政府在自动驾驶汽车方面进行合作。
另一方面，自动驾驶问题是全世界共同面对的问题，通过国际性的协作来制定自动驾驶的国际标准等工作也是不可或缺的。因此，在自动驾驶技术的国际标准制定等方面，日本政府同样也提倡企业、高校与政府三方进行合作。
3.1 主要动向
在2017年3月召开的第2次自动驾驶战略本部会议上，日本国土交通部长就“为实现自动驾驶而进行的环境准备”一事，向省内相关部门作出了指示，要求其继续推进工作，以便使日本能够在国际社会上发挥领导作用，从而引领自动驾驶技术的发展潮流。同年6月，在意大利卡利亚里召开的G7国交通部长级会议上，会议通过了1项宣言。该宣言确立的目标是:面向更高级别(L3、L4级)的自动驾驶技术的实用化，开展WP29内的国际级别的合作。
由于在世界范围内，与自动驾驶技术相关的讨论课题是史无前例的，因此《官民ITS构想与路线图2018》希望日本在进行国际合作并开展自动驾驶相关制度的讨论时，应力争成为业界的领袖。
2019年6月，由日本经协基础设施战略会议确立的《基础设施系统出口战略(令和元年度修订版)》也设定了如下方针：通过在国际机构(WP29等)中的合作等方式来推进日本的制度与技术的国际标准化，并在合作国家获得相关标准。
3.2 三方合作的推动机制
关于汽车标准与测试评价的国际化问题，汽车标准与测试评价国际化研究中心从前期开始就一直在为由国土交通省与汽车关联团体等单位合作开展的工作提供支持和帮助。在自动驾驶技术的国际化方面，该机构也一如既往地继续为三方合作开展的活动提供支持和帮助。
同时，为了使全日本参与进来，并更有力地推进自动驾驶的国际标准化进程，国土交通省在2016年5月设立了由企业、高校与政府三方组成的合作组织“自动驾驶标准化研究所”。在国土交通省的主导下，通过该研究所联合以经济产业省为代表的相关省厅、研究机构、制造商等，并战略性地实施如下规划：(1)收集基础数据；2)掌握海外制造商和研究机构等方面的状况；(3)制定标准草案；(4)对关键人员进行激励。
3.3 以主席国等角色进行主导
为了推进日本制度与技术的国际标准化进程，工作组需要开展1项重要工作。该项工作以日本制度与技术为基础，对WP29内的国际标准制定等活动作出突出且有益的贡献。为此，日本国土交通省及交通安全环境研究所在与自动驾驶相关的多个非正式工作组中担任联合主席或副主席等职务，为将日本的贡献适当地反映在国际标准制定等活动中而努力发挥着作用。
4 低速ALKS、网络安全及软件更新国际标准的建立
2020年6月24日，与自动驾驶技术相关的国际标准在WP29的第181次会议上得以通过,其中包含有2个标准。其一是在时速低于60 km/h的交通堵塞等情况下，对自动驾驶系统(低速ALKS)进行了限定。其二针对网络安全及软件更新(图2，图3)。自2020年4月1日起，日本就实施了与其等同的自动驾驶技术标准，并领先于此次国际标准的建立，为于2020年前实现在高速公路上的L3级自动驾驶等目标，相关环境准备工作已基本完成，可以说由日本主导的国际标准已经建立起来了。
图2 成为低速ALKS标准的对象的自动驾驶示意图
图3 网络安全及软件更新国际标准的示意图
一般而言，由于需要多国间的合作，国际标准的制定多数情况下都会迟于预定时间。另外，据联合国秘书处公布的报道资料称，欧盟(EU)将在该标准生效后择时将其引入管辖区域内(日本是在国际标准生效后迅速将其引入国内的)。换言之，EU并不像日本一样急于建立国际标准。
尽管如此，日本主导的国际标准之所以能够在日本国内标准制定实施后得以迅速建立起来，可以说是来自于企业、高校与政府三方的相关人员为达成政府目标而共同努力的成果。本文阐述了标准建立需要考虑的几个主要因素。
4.1 框架文件获批过程
如上所述，日本政府在2018年6月,将导入自动驾驶(L3级)的目标期设定为2020 年,当时还处于ALKS国际标准尚未正式确定的时期。然而，在2019年6月召开的WP29上明确记载有于2020年3月之前制定国际标准方案的框架文件被采纳后，致力于制定ALKS国际标准案的人员之间迅速达成了共识，即在2020年3月之前必须对国际标准方案进行完善。
框架文件将进行必要的更新，同时也被定位为今后推进WP29中自动驾驶相关活动所依据的重要文件。因此，如果日本继续以主导者的立场参与自动驾驶活动，就应该对框架文件的实际应用策略进行充分研究，这是至关重要的。
4.2 作为主席国的工程管理工作
主席国最重要的权限是设定会议的日程和议题。在这次的案例中，虽然在2020年3月之前完善标准方案是框架文件中必须实现的目标，但如果主席国放弃的话，就无法在适当的时机建立国际标准。在本次国际标准制定活动中，特别是从2019年年末到2020年3月期间，很多非正式工作组每周都召开会议。除此之外，通常每年2次定期召开的GRVA也在2月份的定期会议后1个月内召开了临时会议。作为非正式工作组的主席等人员最大限度地行使了其职权，对2020年3月的国际标准方案的完成作出了杰出贡献。
5 结语
由于在自动驾驶技术中需要考虑的风险规模发生了根本性的变化，因此WP29的工作人员需要制定新的安全要求和测试评价方法。虽然许多参与了辅助驾驶技术(L2级)的车道保持系统的国际标准制定者，也直接参与了L3级的ALKS国际标准制定工作，但在2020年6月24日建立的ALKS的国际标准中，依然可见传统型的安全要求和测试评价方法。目前，在由美国、中国和德国担任主席国的自动驾驶汽车功能要求非正式工作组(FRAV)，以及由日本、加拿大、荷兰担任主席国的自动驾驶测试评价方法非正式工作组(VMAD)，已经开始了1项以设立自动驾驶技术安全性要求和测试评价方法为目的的工作。这也要求日本今后也要以本国的战略方案对上述工作作出适当的贡献。
